深度好文|中国电力体制改革四十年:回顾与前瞻

日期:2018-08-01     来源:能源研究俱乐部

    新中国成立以来,特别是改革开放以来,人们认识到电力是国民经济的先行官,因而坚持适度超前发展的原则。从上个世纪八十年代电力极度短缺,到现在电力供应平衡有余,将近四十年,我国电力发展速度惊人,电源、电网、用户规模惊人,电力技术进步和管理水平提升惊人。在这些惊人的发展和变化背后,改革起到了决定性推动作用。改革是主旋律,改革是冲锋号,改革是行业人士的基本思维方式,也是电力行业取得巨大发展的根本动力。

    本文简单回顾过去四十年电力体制几次大的改革情况,侧重分析其中的经验教训,并立足于今天的实际,瞻望未来十至三十年左右,电力和能源行业组织的发展模式与前景。

      回顾:意义深远的三次电力体制改革

    改革开放以前,我国电力从生产、运输到消费,和其它所有行业一样,都是采用完全计划的管理模式,发电、输电、配电和用电整个产业链条,都在“全能”的政府部门的统一计划管理下。这样的管理体制和模式无法适应经济发展对电能的快速增长需求和人民群众日益提高的用电服务要求,面临着向市场经济转型的要求。然而,“罗马不是一天建成的”,从上个世纪八十年代中期开始,在转型发展的过程中,电力行业先后进行了三次大的改革。这三次改革,对这个行业,乃至整个社会经济的发展,影响都极其深远。

    电力行业是国民经济众多垄断行业中较早实施改革的行业之一。电力行业改革,目的有二,一是电力行业的发展需满足经济和社会的需求,这就要解决电力投资来源问题;二是不断提高从电力建设、生产到消费的效率,提高效率最有效的手段是引入竞争机制。需求驱动实施了第一次围绕投资体制的改革,效率驱动实施了第二次和第三次围绕建设竞争性市场的改革。所以,从这个意义上讲,过去四十年,电力体制改革实质上应该是进行了两次,其中第二次和第三次本质上是一次改革的两个步骤。

    第一次,投资体制改革。改革开放后,随着经济的发展,对用电的需求猛增,电力需求与供应能力的矛盾,即电源不足的矛盾、电网薄弱的矛盾,成为电力发展的主要矛盾,并严重制约国民经济的发展。其中,电源不足是矛盾中更为主要、更为直接的方面,因此也更引起人们的关注。造成电源不足的主要因素,是电源投资不足。电源投资不足的主要原因是依靠财政投资,渠道单一、资金短缺。所以,电力行业的第一次大改革,就是电力投资体制改革,核心思想是引进外国资本、鼓励民间资本投资建设电源。这次改革比较成功地解决了电源投资资金来源问题,极大地促进了电力特别是电源的发展。1978年,全国电力装机只有5712万千瓦,到2001年底,全国各类电力装机已经达到33849万千瓦,其规模已经跻身世界第二。

   第二次,厂网分离改革。1997年,中国经济经过多年的快速发展,进入调整阶段,特别是当年又遇到亚洲金融风暴。经济增速放缓,电力需求也一度回调,全国电源装机和发电能力出现小幅的剩余。政府、学界,甚至行业内,都认为我国电源已经较为充裕。在这样的背景下,有关部委做出了三年停建电源的决策。同时,为了提高电力行业的效率,以西方经济学原理为指导,参照西方发达国家电力市场建设的经验,在国内也开始试点建设竞争性电力市场。然而,真正触发这次改革并决定改革方向的导火索,一般认为是二滩水电站建成后存在的电力上网问题。此后,电力体制改革决策的速度明显加快,在2002年,国务院出台5号文件,明确按照“厂网分开、竞价上网”的原则,将原国家电力公司一分为七,成立国家电网、南方电网两家电网公司和华能、大唐、国电、华电、中电投五家发电集团。

    本次改革措施甫一出台,就遭遇到国民经济提速发展时期,电力需求猛增。原本略有盈余的电力供应能力,很快变得十分紧张。从 2003年开始,一直到2010年,差不多七八年时间,电力供需基本上是处于严重紧缺的状态。而在这些年里,无论是电源建设规模,还是电网建设规模,都处于过去几十年来电力建设的顶峰。从2007年开始,电源年度投产规模均8000万千瓦以上,至今依然高于这个水平。从2013年开始,中国电源装机总规模超越美国,成为世界第一。与此相适应,电网建设规模也逐年增加,也是从2013年开始,全国电网总投资规模超过电源总投资规模。而全国电网总规模早已在2011年超越美国,中国建成了世界第一大电网系统。

    第三次,配售分开改革。2015年3月,《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(即9号文件)印发,开启了第三次电力体制改革,当年,六个配套文件也相继出台。这次改革是上一次改革的进一步深化,核心思路是在电力生产、运输、交易、消费产业链条上,对自然垄断部分实行管制;对非自然垄断部分予以放开,引入竞争机制。基本内容是打破电网企业的售电专营权,向社会放开配售电业务,推进建立相对独立规范运行的交易机构,最终形成管住中间、放开两头的体制架构。同时,在增量配电网领域,引入社会化资本投资。

    售电业务受到资本青睐。截至2017年底,全国在电力交易中心公示的售电公司已有3300多家,其中,山东、广东、北京的售电公司数量位居全国前三甲。

    竞争性电力市场也进展急速。成立了北京、广州两个全国性的电力交易中心,省级电力交易中心35家。市场化交易规模方面,2017年达到1.63万亿千瓦时,占全国全社会用电量的26%,比上一年增长45%。交易也逐渐从中长期合约交易为主,向着建立日前和现货市场逐步推进。

    增量配电网改革积极推进。到2017年9月30日,106家增量配电网试点中,共有57家确定了项目业主,占总数的54%,其中非电网企业参与的试点达到36家,占已确定业主项目的63%。当年11月21日,又有89个项目作为第二批增量配电网业务改革试点。11月30日,国家发改委和国家能源局发布《关于加快推进增量配电业务改革试点的通知》,要求试点项目试点地级以上城市全覆盖,条件较好的地区可以多报。12月22日,全国发展改革会议明确2018年要以直接交易和增量配电市场化为重点深化改革。

俯视:本次改革将形成的新格局

    三次改革,虽然所处理的矛盾内涵各有不同,但是基本的价值取向却是一致的,即更加趋向运用市场化的手段,解决发展中存在的问题。

    经过三次改革的洗礼,今天中国的电力行业,和昔日有了天壤之别。虽然目前第三次改革仍在进行,正处于“破旧立新”的过程之中,但是如果我们认真俯察现状,基本上可以清晰地看出即将到来的新格局。

2.1 电力行业管理和运行的总体格局

    从宏观管理角度看,国家主管部门是国家发展改革委及其所属国家能源局;各省、直辖市和自治区的能源主管部门是发改委、经信委和能源监管派出机构,其中发改委主要负责规划,经信委主要负责运行,能源监管机构主要负责监管。这三家单位也是推动电力体制改革的主要部门。对于能源涉及到的环保问题,则依旧是国家环保部门及其垂直管理的环保机构负责监督。土地、一次资源利用与规划,其管理职能属于国土规划部门。价格,在国家层面是国家发改委,而各省也有物价局。

    从微观运行角度看,电力行业产业链基本上形成两头竞争、中间管制的总体格局。上游发电侧,由多个发电企业集团形成一种寡头竞争的发电市场;下游,数量众多的售电公司参与电力市场交易,从发电企业购买电能,售卖给用户,或者用户自己直接从市场购买电能;同时,市场上涌现一批技术公司,为用户和售电公司提供应急抢修、日常维护等技术支持和增值服务;中游,受到管制的输(配)电企业,建设、运营管理自然垄断的输配电网,按照政府主管部门核定的输配电价收取输配费用。在这些配电企业中,既有输配一体类型的,也有独立的配电企业。在独立的配电企业中,既有地方政府的国有企业,也有民营资本投资参股甚至控股的企业。另外,其它公用事业企业,如供水、供气等企业也可能进入电力市场而成为其中一类售电市场主体。

    在电力市场中,还可能会出现这样一类企业:它们没有输电网,没有配电网,没有发电机组,也没有用户。它们作为市场主体存在,主要依靠对电力运行规律和市场特点的知识,通过买卖合约、交易发电权力、开展技术咨询等手段赚取利润。

2.2售电公司的生存和发展

    资本总是在利益敏感的前方停留。电改9号文和六个配套文件颁布,吸引大批资本进入售电市场。截至到2017年底,也就一年左右的时间,全国在各交易中心注册的售电公司达到3300多家。资本看好售电业务,说明这里面确实有很大的机会。不过,有机会是一个方面,能不能抓住机会,售电公司能不能在激烈的竞争中生存和发展,则是另一个问题。有生存,必有死亡,这是基本的自然规律。要能够长期生存,而规避死亡的风险,这样的售电公司必须具备必要的前提条件。

    从投资角度看,在未来电力市场中,总体上可能长期存在以下五种形态的售电公司:由电网企业独资或者控股的售电公司;由发电企业独资或者控股的售电公司;由用户独资或者控股的售电公司;由社会资本独资或者控股的售电公司;由其他社会公用企业(包括能源企业),如自来水、燃气、交通等企业集团组建的独资或者合资售电公司。这五类从事电能交易的售电公司,各具优势:

    (1)电网主导的售电公司。此类售电公司具有一定的天然优势,其中最为突出的是:熟悉输配电网络的运行特征和性能,擅长协调和整合网络运维能力,享有输供电网络运维人才队伍的优势。

    (2)发电主导的售电公司。掌握电源资源,熟悉电力业务,有一定的专业运维队伍和技术支持能力。

    (3)用户主导的售电公司。属于这一类的有:大型物业公司或房地产企业、大容量高耗能企业、政府主导建设的工业园区等。其优势是:拥有用户,了解用户的需求。工业园区用户优质,还可以在小区域内整合资源,实现能源互联,提高能源供应的质量、可靠性和使用效率,最大限度优化能源资源。

      既有电源、又有用户、只是缺乏输电网络的售电公司,例如一些投资发电企业的房地产开发商,一些拥有电力业务板块的综合性集团企业,兼具(2)、(3)两类用户的优势(前者如珠江电力,后者如华润电力、国华电力,以及一些涉及能源的地方性投资集团)。

      (4)社会资本控制的售电公司。相对于前面三种类型的售电企业,这类售电公司既不掌握电源,也没有用户。然而并不意味着它们没有盈利的机会,关键是市场机制如何设计,它们能够提供什么样的服务,给用户带来什么样的体验。这一类售电公司,可能在以下几方面从事相关业务:第一,在市场上购买电力期货锁定电源,或通过期货交易的方式锁定负荷,将长短期市场优化组合实现盈利;第二,提供其他市场主体无法提供的技术或者市场服务,例如:组建服务于市场主体的技术队伍,为市场主体提供技术服务或者为用户提供增值服务;提供金融方面的服务(例如提供便捷的支付手段);为市场不确定性提供商业保险等。第三,为用户提供咨询服务,例如为开发区类型用户或者地区电网的能源综合利用提供优化,为多生产厂区用户、能够安排灵活生产的用户提供经济运行方面的咨询服务等。当然,这些设想只是一些可能性,能不能具体操作,还视市场发育情况和相关法律政策的具体规定。随着市场的发展,将会有更多的商业机会被人们挖掘出来。

    (5)自来水、煤气等其他公用事业单位,这些企业进入售电领域,除了具有公用事业单位的性质外,其他方面的条件类似于第四类。但是,如果能够将两个行业的优势结合起来,则可能创造出全新的商业模式来。例如有煤气背景的售电公司,可以将电转气技术、燃气空调技术、能源互联网技术等结合起来。有自来水背景的售电公司,也可以将水冷、水暖等技术和售电业务结合起来等。

     综上所述,五种形态的售电公司,要在未来的电力市场竞争中占有一席之地,就要突出自己的长板,挖掘自身的潜力。不同类型的售电公司,因各自的背景不同、优势不同,实现价值创造的重点领域就不同,应采用不同的商业模式,寻求不一样的利润支撑点。

     电网主导的售电企业,应致力于建设技术支持队伍,提高为用户和其他售电企业提供技术支持的能力,不断完善客户服务网络,同时创造性地提供各种增值服务。

     发电主导的售电公司,应致力于开拓用户市场,同时整合电源资源,根据发电机组的互补性,在更大的区域内实现协调优化,在为市场提供廉价优质能源的同时,努力降低成本。

     用户主导的售电公司,应致力于研究发电市场,关注节能、能源存储与转换,在能源综合优化方面下更大的功夫。


     社会资本控制的售电公司,应关注商业模式创新,通过独有的商业模式和敏锐的把握商机的能力,有可能利用最小的成本,获取可观的利润。

     其他公用事业主导的售电公司,应立足本行业的优势,实现本行业与电力行业的有机结合,并从行业交叉边界处创造机会获取利润。

     总之,这次电力体制改革实施以后,电网企业独买独卖的格局将被打破,虽然仍占主要地位,但是新的生态丛林逐渐形成。在这个新的生态中,充满了风险,也充满了机遇。谁能够在新的生态中茁壮成长,不仅取决于它的实力,也取决于它的创造能力和把握商机的能力。

2.3 电力交易和调度机构

    电力交易机构作为市场交易的组织者和市场主体进行交易的场所,在电力市场中主要发挥组织交易并签订交易合同、生成交易计划、执行交易结算,从而在经济角度实现资源优化配置的作用。

   在电力市场中,电力调度机构的职能主要体现在两个方面:

    (一)电力交易机构组织市场主体签订的合同,必须通过安全校核才能最终形成实施计划,这是电力交易得以实质性实施的前提;

    (二)指挥市场主体按照经过校核过的计划执行交易合同,对于市场主体是否诚实准确地履行交易要求作出评价,交易执行结果由调度机构在结算过程中予以确认。

    可见,对于所有市场主体,包括电网企业而言,调度机构所履行的是极其重要的关系所有市场主体利益的公共权力。

    在电力市场的链条上,交易中心起到撮合和组织市场主体并最终达成交易合同的作用,调度机构则落实并确认这些交易合同最终执行——按照法律规定,在某些特定条件下,调度机构可能会对已经达成的交易合同进行修改。这是监管机构、交易机构和各市场主体基于共识的法定的权力。

2.4 今后一段时间内的电力行业生态综观

    从2015年电改9号文颁布,随后六个配套文件也相继出台,这一次电力体制改革已经持续了三年多时间。研究这些文件精神,综合观察这些年各地对电力市场建设参与的情况,可以预计到,在不远的将来,电力行业将形成基本稳定的生态。

    (一)国家对电力行业的管理,将趋向于:微观运行上,让市场之手更加有效地发挥作用,行政力量将更加着力于宏观管理与控制。国家能源主管部门将更多的资源投入到制定能源中长期发展规划、制定引导能源向更加清洁高效利用的政策方面。国家价格主管部门将主要控制管制部分的价格,对于市场部分的价格进行监测,在特定条件下对特定对象的价格水平予以干预。国家资源管理部门,如国土、水利等,则对土地、水利等资源开发使用方面的政策负有管理责任。总体上,国家对于能源和电力行业的管理,依旧是“多龙治水”的局面。

    (二)电力市场化趋势不可逆转。电力交易中心组织市场主体按照既定的交易规则开展电力交易。从时间和空间两个维度,丰富交易品种。各市场主体通过电力交易中心开展电力交易的积极性和竞争性将更加激烈,市场主体的优胜劣汰时时发生。同时,交易机构本身也将进一步整合、优化,特别是将通过资产纽带的缠结,从目前松散的协议联盟,形成牢固的相互支持与共生的关系。

    (三)电力调度机构在安全控制方面面临更大挑战。几个因素,一是随着经济发展,电力依旧保持较高的增长速度,电网结构在不断变化,且总是无法及时跟随需求的变化。二是新技术的发展和应用日新月异,新的技术和装备对电力系统带来难以预测的影响,电网安全控制面临未知风险。三是市场交易特别是现货市场对调度安全管控带来更大的挑战,金融和物理交易交织,如有疏失,可能带来难以预测的风险。四是市场主体日益多元化,特别是新增配电网挑战电网企业管理的调度机构的权威,电力调度统一指挥在局部电网失灵。

    (四)电网企业急剧转型。改革使得电网企业的输供电业务受到管制,不仅使得电网企业的成本透明化,同时,也为电网企业解开束缚,在管制业务严格和其他业务分离的条件下,电网企业在综合能源竞争性领域寻求突围,形成“管制+竞争”的业务模式。

    (五)明晰长远的国家能源发展战略尚未完全形成,从宏观和战略层面保障国家能源安全的体制机制也还没有成型。同时,对于能源和电力,缺乏强力机构的领导。国家能源委,虽然层级高,但是终究是一个协调议事机构,其战略思考和决策的执行,主要依赖国家能源局等部门,而这些部门的协调能力有限。

3前瞻:下一次改革的起点和终点

     一方面,我国经济和电力发展还将持续中高发展速度。总体上,我国目前的经济发展水平还不高,2016年,我国人均GDP只有8000 多美元,而同年美国的人均GDP是57436美元,日本是38917美元,德国是41902美元。距离发达国家的发展水平,我国还有很大的发展空间。按照国家两个一百年的要求,到2050年,我国经济要达到中等发达国家水平。如果以德国2016年的水平为目标,三十年左右,我国GDP增速年均要达到5.5%以上。

      经济要发展,需要能源的支撑。虽然从总数上看,2016年,我国全社会用电量达到6万亿(59747亿)千瓦时,但是人均用电量不及美国、加拿大等国年人均用电量水平的三分之一,韩国、日本年人均用电量水平的一半,只是略高于全球平均水平。假设我国人口基本维持不变,而人均年用电量达到韩国2016年的水平,到时电力装机容量和发电量大体上均需翻番。未来三十年,每年用电量平均增长速度不能低于3.1%,粗略估计,年均新增装机容量不会低于5%左右。

    另一方面,我国电力和能源管理体制的变革依旧在路上。毋庸置疑,经过三次大的改革,电力行业已经取得了巨大的发展,对国内经济支撑的动力更加强劲,在国际上也有一定的地位和影响,电力企业的管理水平和运行效率也得到很大的提高。然而,这些并不能说明中国电力发展已经达到了很高的水平,也不能掩盖电力行业内部发展中存在的问题和正在酝酿的矛盾。国民经济对电力的支撑需求将更强,人民对电力服务的水平要求将更高,电力行业需继续向更高层次发展。

    电力行业的改革必将进一步深化。电力只是整个能源供应链条的一环。过去十多年来,电力改革主要还是在行业内进行,今后改革将更加注重顶层设计:纵向,将更加注重考虑整个能源供应链条做顶层设计;横向,将更加注重从全球能源供应体系来思考;要综合考虑技术发展趋势,综合运用金融手段和市场机制。能源安全问题从来不只是单纯的经济或者技术问题,应全面动员国家政治、军事各方面的力量,合力予以保障。

    如果说二滩电厂电量上网问题触发了对电力行业发展具有深远影响的第二次和第三次改革,那么,下一次电力体制改革的触发点在哪里?当前,从电力行业内部的整个产业链讲,厂网分开已经完成,下一步即将完成配售分开,实现“管住中间、放开两头”的目标指日可待,下一步改革是在此基础上的“修修补补”,还是可能发生“颠覆性”的变革?

    在我看来,下一步电力体制改革,很有可能是“颠覆性”的,而其触发点,则可能在以下几个或其中一个方面:

      (一)输电网和配电网发展极度不均衡。

    在输配电网发展中,比较突出的问题有两个方面,一个是输配电网能不能满足远距离输电和广域内调配资源的需求,一个是输电网和配电网两者之间能否协调配合的问题。

    1.我国电网虽然规模已经位居世界第一,但是总体上依然无法满足电能资源在全域范围内自由配置和优化的需求,特别是在可再生能源消纳方面,还存在很大的问题。以南方电网五省区为例,2017年西部(主要是云南、广西)水电弃水电量345亿千瓦时,这是一个中等城市一年的用电量。

    目前,我国电网主要由国家电网公司和南方电网公司经营,非常有利于西电东送战略实施。但是,两大电网各自独立规划建设和生产营运电网,电网规划建设缺乏整体协调,难以通过南北互联利用南北气候差别所带来的电力负荷错峰效益。

    彻底解决这个问题,只能是全国进一步联网,输电网统一,以发挥南北互济、多能互补的效益,实现能源资源在更大范围内的优化配置。

    2.与输电网络相比,配电网络普遍存在结构薄弱、发展不均衡等问题。即使在近年来电源充足的情况下,偏远地区,也包括一些发达城市中心地区,都存在配电网络薄弱,群众用电受限问题。

    存在这些问题,总体上来讲,有以下几个方面的原因:

    (1)中国经济还处于高速发展过程中,电力需求增长速度很快,电力建设难以跟上需求发展的速度;

    (2)电网规划和运行都缺乏统筹协调,重输电,轻配电,重当前,轻长远。电源和电网之间、输电和配电之间协调力度都不够。

    (3)电网公司既要管输电,又要管配电。资源有限,两者难以统筹兼顾。在过去,电网公司更多地关注输电网络建设,在这方面投入的资源也更多,对于配电网方面,虽然力度有所加大,但是无法与主网匹配。这是造成输配电网不协调的根本原因。

    (二)多元化的市场主体矛盾逐渐积累并最终激化。

    调度交易机构从电网企业独立,并很有可能和上下游能源以及交通、航运等行业一起,组建能源资源调度中心。

    和上一次改革有着极大不同之处在于,这一次所产生的新的市场主体,对调度交易机构本身的公平性提出了更加明确的要求:调度指挥职能、交易组织职能这样有着公权力性质的职能,是否还能够像以往一样,掌握在电网企业手中。而掌握这种对市场有着极大影响力机构的电网企业,本身也在积极地参与市场。无论调度交易机构如何努力,这种“原罪”因为其属于电网企业而始终存在。当市场中对调度公正性的质疑达到一定程度的时候,必然引起相应的反应。无疑,市场主体具有平等的市场地位,是建立一个好的市场的基础,我想,这是改革设计者不能不考虑的一个问题。而《电力法》《电力调度条例》及其实施细则又都明确规定,调度机构由能源主管部门负责管理。调度机构归位公权属性,是应有之义。

    以上两个触发点,其实就是中国电力行业发展到一定阶段可能形成的主要矛盾。这些矛盾可能同时发生,也可能先后发生。矛盾一旦形成和发展到一定阶段,就需要改变以缓解直至根本解决。不过,这两点触发所导致的后果,可能是当前任何一家电网企业都难以接受的。

    (三)新兴技术蓬勃发展和应用,为改革创造必要条件。

    技术进步必然促进生产力的发展。当技术发生革命性变化的时候,对生产关系的调整要求也将是革命性的。改革是及时调整生产关系以适应生产力发展要求的重要手段。

    发明蒸汽机带来了第一次工业革命,电能及其相关技术应用带来了第二次技术革命,信息技术则成为第三次工业革命的主要推动力量。

      互联网的发展和广泛应用,无疑又是一次巨大的技术进步。有人将互联网看作信息革命的延续,称之为互联网革命,并被视作突破本次世界性经济危机的一个途径。互联网正在对生产力发展带来巨大的影响,这一点是毋庸置疑的,只是无法估计它将给生产力发展带来多大的影响。近来,分布式供电、微电网技术、大容量储能技术和(电动汽车)高速充电技术等快速发展,必将引导电网的发展形态。基于互联网,“云大物移智”、人工智能等蓬勃兴起,电力企业乃至整个社会都面临数字化转型,而5G新一代通讯技术又为数据传输扫除瓶颈障碍,为新的技术应用奠定了物质基础。新型电网、新的技术应用,必然对革新体制机制提出要求,改革调整是各个行业转危为机的根本途径。电力和能源行业,也必须改革,改变管理能源体制,改变经营企业方式,改变能源利用方式。

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